STF analisa ação da AGU sobre redefinição do PIS/Cofins

Distribuída à ministra Cármen Lúcia na terça-feira, 23 de setembro de 2025, a ação busca pacificar a controvérsia jurídica que surgiu após decisões judiciais que permitiram a exclusão de tributos como o ICMS da base do PIS/Cofins, com base no Tema 69 do STF. Agora, a AGU tenta impedir o efeito dominó de novas exclusões, que poderiam desidratar a arrecadação federal e ampliar a insegurança jurídica.

Leia mais:

Quando o PIS/Pasep será pago para nascidos em setembro?

O que está em jogo na ADC 98?

Base de cálculo do PIS/Cofins pode incluir despesas?

A AGU quer que o STF reconheça a constitucionalidade da inclusão de despesas operacionais e custos tributários na base de cálculo das contribuições ao PIS e à Cofins, que incidem sobre a receita bruta das empresas.

Segundo a petição inicial, o sistema tributário nacional admite a incidência de tributo sobre tributo. Dessa forma, todos os elementos que compõem o preço de venda de bens e serviços — inclusive tributos e custos operacionais — fazem parte da receita bruta, e portanto devem ser tributados pelas contribuições sociais.

Contexto: ICMS fora da base do PIS/Cofins (Tema 69)

Em 2017, o Supremo decidiu, no julgamento do RE 574.706 (Tema 69 da repercussão geral), que o ICMS não deve compor a base de cálculo do PIS/Cofins, por não constituir receita própria da empresa. A decisão teve efeito vinculante, sendo aplicada por tribunais de todo o país.

Desde então, empresas têm buscado a exclusão de outros componentes do preço de venda, como ISS, PIS, Cofins e ICMS-ST, da base de cálculo, alegando que também não representam receitas próprias.

A AGU, no entanto, entende que esse raciocínio extrapola o alcance do Tema 69, e que a decisão do STF não criou um entendimento geral contra a incidência de tributo sobre tributo.

O que diz a AGU sobre a ADC 98

A Advocacia-Geral da União argumenta que o julgamento do Tema 69 foi específico para o ICMS, e que a extrapolação para outras despesas “gera um desequilíbrio fiscal injustificado e compromete a segurança jurídica”.

“O Sistema Tributário Nacional permite a incidência de tributo sobre tributo. E, em se tratando de tributo incidente sobre o faturamento, as parcelas que compõem o preço de venda do bem ou do serviço, independentemente de serem custos operacionais ou tributários, são objeto de incidência das contribuições à seguridade social”, afirma a AGU na peça.

A intenção é garantir a estabilidade da arrecadação federal e impedir novas derrotas na Justiça que reduzam a base de cálculo de receitas fiscais importantes.

A ministra Cármen Lúcia é a relatora

Escolha estratégica

A relatoria da ADC 98 ficou a cargo da ministra Cármen Lúcia, que também participou do julgamento do Tema 69. A expectativa é de que a ministra defina uma tramitação célere, diante da repercussão econômica da causa e da multiplicação de ações semelhantes em todo o país.

Impactos esperados para empresas e o fisco

Planejamento tributário pode ser afetado

O julgamento da ADC 98 tem potencial para redefinir o planejamento fiscal das empresas, que hoje contam com ações judiciais ou liminares para reduzir o valor devido de PIS/Cofins com base na exclusão de tributos da base de cálculo.

Caso o STF declare a constitucionalidade da inclusão de tributos e despesas na base, empresas terão que:

• Rever estratégias tributárias;
• Reapurar seus créditos fiscais;
• Ajustar a precificação de produtos e serviços;
• Atualizar os controles contábeis e fiscais imediatamente.

Impacto no caixa das empresas

Para muitas companhias, a manutenção da jurisprudência favorável às exclusões gera recuperações bilionárias via crédito tributário. Com a ADC 98, esse cenário pode mudar drasticamente, trazendo um aumento efetivo na carga tributária sobre o faturamento.

Efeitos no setor contábil e jurídico

Escritórios de advocacia tributária e contadores alertam para a necessidade de monitoramento contínuo do julgamento, dada a possibilidade de decisões retroativas ou que impactem diretamente ações judiciais em curso.

Qual a posição da Receita Federal?

Estabilidade e previsibilidade arrecadatória

A Receita Federal apoia o posicionamento da AGU, afirmando que a insegurança gerada pelas ações judiciais impede o planejamento da arrecadação e compromete o equilíbrio das contas públicas.

Somente com o julgamento do Tema 69, estima-se que a União tenha perdido mais de R$ 250 bilhões em arrecadação. A exclusão de outros tributos da base de cálculo pode ampliar essa cifra.

Jurisprudência do STF sobre tributo sobre tributo

Tema ainda é controverso

Apesar do precedente do Tema 69, o STF nunca firmou entendimento geral proibindo a incidência de tributos sobre outros tributos. De fato, o sistema tributário brasileiro é cumulativo em várias instâncias, como nos combustíveis, energia elétrica e produtos monofásicos.

A ADC 98 busca esclarecer e consolidar a jurisprudência, impedindo interpretações extensivas da decisão de 2017.

Efeitos da decisão do STF na ADC 98

Modulação dos efeitos

Caso o STF acate o pedido da AGU e reconheça a constitucionalidade da cobrança, a Corte poderá também definir modulação de efeitos:

• Pro futuro (a partir da publicação da decisão);
• Retroativo, afetando decisões já transitadas;
• Ou mesmo respeitando situações consolidadas, como créditos já utilizados com base em decisões anteriores.

Empresas devem agir preventivamente

Enquanto a decisão não sai, a recomendação de especialistas é cautela:

• Revisar planejamentos fiscais conservadores;
• Evitar contabilizar créditos com base em exclusões controversas;
• Acompanhar a movimentação da ADC 98 junto ao STF;
• Consultar tributaristas especializados, sobretudo em setores com alta carga de PIS/Cofins, como varejo, telecomunicações, combustíveis e alimentação.

Imagem: Reprodução