A ex-ministra do Supremo Tribunal Federal (STF) Ellen Gracie afirmou que a falta de segurança jurídica no Brasil prejudica investimentos, a atividade industrial e a disposição da população para empreender. Segundo ela, regras pouco claras, mudanças frequentes e interpretações divergentes aumentam a incerteza para empresas e cidadãos.
A declaração foi feita em 26 de agosto, durante a 23ª Convenção Secovi-SP 2026, em São Paulo. No evento, a jurista também apresentou uma proposta que chamou de “legislação reversa”, pela qual setores econômicos poderiam sugerir ao Legislativo e ao Judiciário mudanças para corrigir normas consideradas inadequadas ou contraditórias.
A discussão ganha relevância especialmente para o mercado imobiliário, no qual decisões de investimento costumam envolver contratos de longo prazo, licenciamento, regras urbanísticas e grande volume de capital.
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Por que Ellen Gracie critica a segurança jurídica no Brasil?
Para Ellen Gracie, o problema não está apenas na existência de muitas leis, mas também na dificuldade de saber quais regras efetivamente serão aplicadas e de que maneira serão interpretadas.
A ex-ministra afirmou que, quando normas não são claras ou não são aplicadas de maneira uniforme, investidores estrangeiros e nacionais podem recuar. Na avaliação apresentada no evento, a insegurança também desestimula a indústria e desencoraja a população.
A questão envolve, portanto, previsibilidade. Uma empresa que pretende construir, comprar um imóvel, abrir uma fábrica ou realizar um investimento precisa conseguir estimar seus custos e riscos jurídicos antes de tomar uma decisão.
Quando uma regra pode sofrer mudanças frequentes ou receber interpretações muito diferentes, essa previsão se torna mais difícil.
O que é segurança jurídica?
Segurança jurídica é, em termos simples, a possibilidade de pessoas, empresas e investidores conhecerem as regras que regulam determinada atividade e terem uma expectativa razoável de que elas serão aplicadas de maneira estável e coerente.
Isso não significa que as leis nunca possam mudar. Mudanças legislativas fazem parte do funcionamento de qualquer democracia.
O problema aparece quando alterações são excessivas, contraditórias ou imprevisíveis, ou quando situações semelhantes recebem tratamentos muito diferentes. Para quem investe, essa incerteza pode representar um risco financeiro adicional.
No mercado imobiliário, por exemplo, uma mudança de zoneamento ou uma disputa sobre a interpretação de uma norma pode afetar diretamente o planejamento de um empreendimento.
Excesso de normas aumenta a complexidade
Durante o painel da Convenção Secovi-SP, Ellen Gracie apresentou dados sobre a quantidade de normas produzidas no país. Segundo informações divulgadas pelo Secovi-SP, desde a Constituição de 1988 foram publicadas mais de 8,2 milhões de normas no âmbito federal, considerando o levantamento citado pela ex-ministra.
Ela também mencionou o peso da legislação tributária para as empresas. De acordo com os dados apresentados no evento, uma empresa brasileira gasta cerca de 1.500 horas por ano para calcular suas obrigações tributárias, enquanto a média da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE) seria de 164 horas.
A grande quantidade de normas não significa, por si só, que um sistema jurídico seja ruim. O problema apontado no debate é a combinação entre volume, sobreposição, contradições e dificuldade de interpretação.
Como funcionaria a “legislação reversa” defendida por Ellen Gracie?
A proposta apresentada pela ex-ministra parte de uma ideia relativamente simples: em vez de esperar apenas que o poder público identifique todos os problemas de uma legislação, os próprios setores afetados poderiam apresentar propostas de correção.
Segundo Ellen Gracie, cada setor conhece as normas e decisões judiciais que mais interferem em sua atividade. Essas áreas poderiam reunir problemas encontrados na prática e encaminhar sugestões de aperfeiçoamento ao órgão competente.
A proposta não significa transferir para empresas o poder de criar leis. A ideia é que os setores contribuam com informações e propostas, enquanto a competência para alterar a legislação ou decidir questões judiciais continuaria com as instituições responsáveis.
Na definição apresentada pela ex-ministra, seria uma forma de devolver ao legislador uma versão aperfeiçoada das regras existentes, eliminando dispositivos que deveriam ser retirados e apontando contradições que precisam ser corrigidas.
Por que a proposta interessa ao mercado imobiliário?
O setor imobiliário é particularmente sensível à previsibilidade jurídica porque seus projetos costumam envolver investimentos elevados e períodos longos de planejamento e execução.
Questões como zoneamento, licenciamento, contratos, incorporação, locação e regras condominiais podem afetar diretamente a viabilidade de um empreendimento.
Durante o painel, o advogado Marcelo Terra, do Conselho Jurídico do Secovi-SP, citou justamente o planejamento urbano como exemplo. Segundo ele, regras muito dinâmicas e genéricas podem dificultar comparações objetivas e abrir espaço para disputas sobre decisões urbanísticas.
A preocupação não se limita às empresas. Para o consumidor, um ambiente jurídico mais previsível também pode facilitar decisões relacionadas à compra, venda ou locação de imóveis.
A insegurança jurídica pode afastar investimentos?
Segundo Ellen Gracie, sim. A avaliação apresentada por ela é que a ausência de regras claras e de aplicação uniforme aumenta a percepção de risco e pode afastar tanto capital estrangeiro quanto nacional.
Na prática, investidores consideram o ambiente regulatório ao avaliar onde e quanto investir. Quanto maior a incerteza sobre custos, regras e decisões futuras, maior pode ser o risco associado ao projeto.
Isso não significa que toda redução de investimento no Brasil possa ser atribuída à insegurança jurídica. Decisões econômicas também dependem de fatores como juros, inflação, demanda, câmbio, tributação e condições internacionais.
A segurança jurídica é, portanto, um dos componentes do ambiente de negócios, e não uma explicação isolada para o comportamento da economia.
O problema também chega ao Judiciário
O debate da Convenção Secovi-SP abordou ainda a sobrecarga do Judiciário e os efeitos de decisões judiciais sobre políticas públicas.
Ellen Gracie citou como exemplo decisões que determinam ao poder público o fornecimento de medicamentos de alto custo. Na avaliação apresentada por ela, embora a situação individual possa justificar uma decisão favorável, a repetição dessas determinações pode produzir efeitos sobre os orçamentos públicos.
A discussão está relacionada ao chamado consequencialismo, conceito que considera os efeitos concretos de uma decisão além da análise estritamente jurídica do caso.
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O tema é controverso e envolve uma questão central: como proteger direitos individuais sem ignorar os impactos que decisões judiciais podem produzir sobre políticas públicas e recursos coletivos.
Há uma solução imediata para a insegurança jurídica?
Não. A proposta de “legislação reversa” apresentada por Ellen Gracie é uma sugestão de aperfeiçoamento institucional, e não uma mudança automática na legislação brasileira.
Para produzir efeitos concretos, iniciativas desse tipo precisariam passar pelos procedimentos próprios de cada instituição. No caso de alterações legislativas, isso envolve o processo legislativo; em questões judiciais, a competência permanece com os órgãos do Judiciário.
A discussão, porém, coloca em evidência uma questão maior: não basta criar novas regras; também é necessário revisar, organizar e simplificar as que já existem.
Esse foi um dos pontos centrais do painel, que tratou da necessidade de maior clareza, estabilidade e previsibilidade no ambiente regulatório brasileiro.
O que muda para empresas e cidadãos?
No curto prazo, a declaração de Ellen Gracie não cria nenhuma obrigação nova para empresas ou cidadãos. Não houve, a partir do painel, uma nova lei de segurança jurídica nem uma alteração imediata das regras do mercado imobiliário.
O impacto da discussão está no debate sobre como reduzir riscos regulatórios e tornar o sistema mais previsível.
Para empresas, isso pode significar maior atenção à revisão de normas, contratos e decisões judiciais que afetam suas atividades. Para consumidores e investidores, significa acompanhar mudanças regulatórias antes de assumir compromissos financeiros de longo prazo.
O que acontece agora?
A proposta de “legislação reversa” deverá permanecer, neste momento, no campo do debate institucional. A ideia apresentada por Ellen Gracie é que diferentes setores identifiquem problemas específicos e apresentem sugestões de aperfeiçoamento às instituições competentes.
O debate da Convenção Secovi-SP mostra que a discussão sobre segurança jurídica está diretamente ligada ao ambiente de investimentos, ao mercado imobiliário e à capacidade do país de oferecer regras mais previsíveis.
Para o cidadão comum, a consequência mais importante é indireta: quanto mais claras e estáveis forem as regras, menor tende a ser a dificuldade de calcular riscos em decisões econômicas que dependem do ambiente regulatório.
Conclusão
A crítica de Ellen Gracie coloca a segurança jurídica no centro de uma discussão que vai além do Judiciário. Para a ex-ministra, regras excessivas, contraditórias ou interpretadas de maneiras diferentes podem aumentar a incerteza e prejudicar decisões de investimento.
A proposta de “legislação reversa” busca aproximar os setores afetados pelo excesso ou pela inadequação das normas dos processos de revisão legislativa e institucional.
A ideia ainda não representa uma mudança na legislação brasileira. Seu principal efeito, por enquanto, é colocar em debate uma questão fundamental para empresas, investidores e cidadãos: não basta ter regras; é preciso que elas sejam compreensíveis, coerentes e previsíveis.
