A expansão das concessões de infraestrutura mudou a forma como diversos serviços públicos são administrados no Brasil. Aeroportos, ferrovias, portos e outros ativos passaram a ser operados por empresas privadas, muitas vezes utilizando terrenos e imóveis que continuam pertencendo à União, aos estados ou aos municípios.
Essa situação criou uma discussão tributária relevante: um imóvel público utilizado por uma concessionária privada para prestar um serviço público pode ser cobrado de IPTU?
A resposta ainda não está definitivamente estabelecida para todos esses casos. O Supremo Tribunal Federal (STF) analisa dois processos que podem estabelecer parâmetros importantes para a cobrança do imposto: o Tema 1.297, relacionado à Ferrovia Centro-Atlântica, e o Tema 1.398, envolvendo a Cemig.
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Por que existe uma discussão sobre o IPTU?
A Constituição estabelece a chamada imunidade tributária recíproca, que impede União, estados, Distrito Federal e municípios de instituírem impostos sobre o patrimônio, a renda ou os serviços uns dos outros.
O problema surge quando um imóvel continua público, mas sua utilização é transferida a uma empresa privada mediante concessão, arrendamento ou outro instrumento.
Nessa situação, existem dois elementos que podem entrar em conflito. De um lado, está a propriedade pública e a utilização do imóvel na execução de um serviço público. De outro, há uma empresa privada que explora economicamente a concessão e busca remuneração pela atividade.
O STF já decidiu situações semelhantes, mas com características diferentes. Por isso, os processos atualmente em análise são relevantes para definir até onde os precedentes anteriores podem ser aplicados às concessões de infraestrutura.
O que já foi decidido pelo STF sobre imóveis públicos?
A Corte já estabeleceu que a imunidade não pode ser automaticamente transferida para empresas privadas que ocupam imóveis públicos.
No Tema 437, o STF fixou que incide IPTU sobre imóvel pertencente a pessoa jurídica de direito público quando ele é cedido a uma pessoa jurídica de direito privado.
Já no Tema 385, o Supremo decidiu que a imunidade recíproca não alcança empresa privada arrendatária de imóvel público quando ela explora atividade econômica com finalidade lucrativa.
Essas decisões formam parte importante da jurisprudência atual e são justamente alguns dos precedentes utilizados nas discussões envolvendo concessionárias.
Há, porém, uma diferença relevante: os novos processos discutem especificamente bens vinculados à prestação de serviços públicos concedidos, e não simplesmente imóveis públicos utilizados para atividades econômicas privadas.
O que está em discussão no Tema 1.297?
O Tema 1.297 trata do Recurso Extraordinário 1.479.602, relatado pelo ministro André Mendonça.
O processo envolve a Ferrovia Centro-Atlântica e questiona se o arrendamento de imóvel pertencente à União para uma concessionária ferroviária afasta a imunidade tributária e permite a cobrança de IPTU.
O próprio STF reconheceu a repercussão geral da questão em abril de 2024. Até a atualização mais recente disponível no processo, o mérito ainda não havia sido julgado.
Na prática, o julgamento deverá esclarecer se a natureza pública do imóvel e sua vinculação à execução do serviço ferroviário são suficientes para preservar a imunidade ou se a utilização por uma empresa privada com finalidade lucrativa justifica a cobrança municipal.
E o que acontece no Tema 1.398, da Cemig?
O Tema 1.398 apresenta uma situação diferente. O processo envolve a Companhia Energética de Minas Gerais (Cemig), uma sociedade de economia mista, e imóveis destinados à prestação do serviço público de energia elétrica.
Em março de 2026, o ministro Dias Toffoli, relator, votou pelo reconhecimento da imunidade para os imóveis da estatal afetados ao serviço público essencial e reversíveis ao poder público. O voto propôs uma tese segundo a qual a negociação de ações em bolsa, isoladamente, não afastaria a imunidade nessas condições. O ministro Flávio Dino pediu destaque, interrompendo o julgamento virtual.
Portanto, não existe ainda uma decisão definitiva do STF sobre essa tese. O andamento do processo mostra que a discussão permanece aberta no Plenário.
A situação da Cemig também não é idêntica à de uma concessionária totalmente privada. Essa distinção é fundamental para compreender por que o Tema 1.297 possui impacto potencial próprio.
Por que uma decisão pode afetar concessões?
O resultado dos julgamentos pode ter consequências financeiras para empresas que operam infraestrutura utilizando imóveis públicos.
Se o IPTU for considerado devido em determinadas situações, a cobrança poderá representar um custo recorrente para concessionárias. Dependendo do contrato e das circunstâncias, a questão também pode gerar discussões sobre a distribuição de riscos e o equilíbrio econômico-financeiro da concessão.
A Lei de Concessões prevê mecanismos para preservar o equilíbrio econômico-financeiro dos contratos e estabelece que alterações tributárias posteriores à apresentação da proposta, quando comprovadamente impactarem o contrato, podem produzir efeitos sobre a tarifa.
Isso não significa, entretanto, que qualquer cobrança de IPTU gere automaticamente aumento de tarifa ou indenização. Cada contrato precisa ser analisado conforme suas cláusulas, a data do fato tributário e a forma como o risco foi distribuído entre o poder concedente e a concessionária.
O que pode acontecer com aeroportos, ferrovias e outros serviços?
O debate interessa a diferentes segmentos da infraestrutura porque muitos contratos de concessão envolvem áreas pertencentes ao poder público.
A questão não se limita ao valor do imposto. Também é necessário verificar qual parte do imóvel está efetivamente vinculada ao serviço público e se existem áreas destinadas a atividades comerciais ou econômicas independentes.
Esse ponto já aparece na jurisprudência do STF. Em decisões anteriores, a Corte distinguiu áreas relacionadas diretamente ao serviço público de espaços utilizados para atividades econômicas privadas.
Em um aeroporto, por exemplo, uma área indispensável à operação aeroportuária não necessariamente terá o mesmo tratamento jurídico de um espaço cedido para uma atividade comercial desvinculada do serviço público.
Imagem: Reprodução/Seu Crédito Digital